El Ghassim Wane: Les nations unies s'adaptent à leur environnement sécuritaire à travers des formules créatives

El Ghassim Wane of Mauritania has been appointed on December 3rd by the United Nations Secretary-General Ban Ki-moon as Assistant Secretary-General for Peacekeeping Operations. He was previously the Director of the Peace and Security Department at the African Union Commission in Addis Ababa since 2009. At the Global Peace Operations Review, we thought it would be interesting to get his analysis on the current state of peacekeeping and its challenges after a bit more than six months in office. The following is an edited transcript of an interview conducted by CIC Senior Visiting Fellow Alexandra Novosseloff.

Alexandra Novosseloff (AN): Il est indéniable qu’il y a eu une professionnalisation du maintien de la paix depuis plus de vingt ans. Il est clair que le maintien de la paix d’aujourd’hui ne ressemble plus guère à celui d’hier, même s’il reste encore beaucoup à faire. Nombre d’analystes considèrent que les opérations de maintien de la paix se trouvent à la croisée des chemins, et sont confrontés à une crise de croissance, même si l’on sait qu’une telle situation est récurrente. Qu’en pensez-vous ? Et un an après la diffusion du rapport du Groupe indépendant de haut niveau chargé d’étudier les opérations de paix des Nations Unies, quelles seraient, selon vous, les réformes qui restent à faire et les réflexions qui restent à mener ?

El Ghassim Wane (EGW): L’on dit effectivement souvent que l’on est à la croisée des chemins. Ce qui est vrai, c’est que les choses changent, elles évoluent et que si l’on ne s’adapte pas, la capacité à influer sur le cours des événements devient extrêmement réduite. Cinq des huit opérations de maintien de la paix déployées sur le continent africain le sont dans un contexte où la frontière qui sépare la situation de guerre de la situation de paix est assez ténue, où l’on traite avec une multiplicité de groupes qui n’obéissent pas à une chaîne de commandement donnée, où le fait de cibler les populations civiles fait partie des stratégies de guerre de certains acteurs. Nous sommes dans une situation où le consentement des pays qui reçoivent ces missions n’est pas forcément quelque chose de garanti à l’avance, ni dans le temps ; alors que dans le passé, entre deux Etats, la situation était plus claire : quand le consentement était donné, on pouvait alors travailler sur cette base. Ce n’est plus le cas aujourd’hui dans certains des environnements dans lesquelles nous opérons : le consentement est donné pour la forme mais est souvent entravé dans les faits. Des fois, même si au début de la mission le consentement est sans réserve, il peut s’effriter au fil du temps et devenir « qualifié » — le consentement est bien une réalité « vivante ». Enfin, ce n’est pas l’ensemble du maintien de la paix qui est affecté par ce défi : la FINUL au Liban, la MINUSTAH en Haïti et la MINUL au Liberia, pour ne citer que ces missions-là, jouissent toujours d’un large consentement des autorités hôtes. Par ailleurs, le maintien de la paix opère dans un contexte médiatique totalement différent. On n’a donc pas tort de parler de croisée des chemins précisément du fait de ce contexte totalement différent aujourd’hui. Ainsi, soit l’on continue à opérer comme on a l’habitude de le faire, soit l’on s’adapte aux réalités auxquelles nous sommes confrontés.

Pour ce qui est de la question des réformes, il faut mentionner tout le travail qui continue d’être fait pour renforcer la capacité des troupes pour mener à bien leur mandat, pour améliorer leurs équipements, pour accroître leur capacité à connaître leur environnement sécuritaire grâce à de meilleurs outils de renseignement. Il faut des troupes mieux équipées, mieux entrainées, qui assument pleinement leur mandat de protection des populations civiles – nous avons rencontré quelques défis récemment à cet égard. Ces efforts doivent se poursuivre. C’est un processus continu d’adaptation à une réalité forcément mouvante.

Un aspect me semble extrêmement important et cela a été souligné par le Groupe indépendant de haut niveau chargé d’étudier les opérations de paix des Nations Unies : c’est le fameux primat du politique. A la fin des fins, ces missions de maintien de la paix ont une finalité politique, c’est-à-dire que la mission n’est pas une fin en elle-même, elle est là au service d’une volonté politique, d’un accord politique ou d’un objectif politique. Cette dimension-là doit être intégrée avec beaucoup plus de vigueur. Autant nous devons poursuivre le travail visant à renforcer l’efficacité opérationnelle des missions, autant nous devons aussi garder de vue qu’une telle efficacité sans un contexte politique propice à la conduite d’une opération de maintien de la paix ne risque pas de nous conduire à l’objectif recherché ; les troupes ne peuvent dans de telle conditions pas pleinement remplir les objectifs pour lesquelles elles ont été déployées. Il faut que l’on trouve ce bon équilibre entre efficacité opérationnelle et stratégie politique et trouver le lien entre les deux si on veut atteindre les objectifs poursuivis. La sortie de l’UNFICYP, par exemple, passe forcément par le règlement politique de la question chypriote, auquel tout le monde s’attèle.

AN: Deux questions se posent là : la relation avec le Conseil de sécurité, qui est le donneur d’ordre, et la question de l’impartialité, notamment dans la relation avec l’Etat-hôte. De fait, les relations entre le Conseil, le Secrétariat et le pays-hôte doivent être mieux équilibrées. Mais, il semble aujourd’hui que les différents canaux ne fonctionnent pas de la meilleure façon qui soit pour que l’Etat hôte trouve un intérêt à mettre en œuvre avec les Nations Unies le mandat qui est décidé par le Conseil de sécurité.

EGW: Le premier problème a, en effet, trait à l’unité du Conseil. Plus le mandat est ambitieux plus il est difficile à mettre en œuvre car les objectifs deviennent complexes. Il ne s’agit pas seulement de donner un mandat mais aussi de maintenir un engagement politique, une unité de vue au niveau du Conseil qui permette d’exercer la pression nécessaire aussi bien sur les acteurs étatiques concernés, le pays-hôte, que sur les acteurs non étatiques. Le mandat est le point de départ d’une action de longue haleine, mais pour mener à bien sa réalisation qui veut s’étaler sur une quinzaine d’années, la pression politique et l’unité de vue du Conseil sont très importantes car les parties au conflit lisent l’attitude du Conseil, le texte de la résolution et ce qu’elles croient percevoir derrière la résolution en termes d’ambiguïtés, de divisions ou de divergences entre les membres du Conseil. Leur volonté politique et leur disposition à mettre en œuvre les engagements qui sont les leurs est fonction de l’interprétation qu’elles ont du degré d’unité et de volonté politique du Conseil.

Le Conseil a une responsabilité principale, c’est lui le donneur d’ordre, mais nous devons aussi, en tant que Secrétariat, trouver le moyen de susciter cette volonté politique du Conseil. Ce n’est pas un exercice facile mais cette volonté politique ne tombera pas du ciel et est plutôt le résultat d’un processus pour lequel les membres du Conseil ont une responsabilité principale et le Secrétariat une responsabilité certes résiduelle mais néanmoins importante. De la façon dont on interagit avec le Conseil, on peut aider ou pas à générer cette volonté politique.

AN: Les principes de base du maintien de la paix sont aujourd’hui bousculés, même s’ils restent pertinents dans leur essence. En effet, on ne voit pas comment aujourd’hui l’ONU pourrait, par exemple, se priver du consentement de l’Etat-hôte pour déployer des troupes. Mais ce consentement est très fluctuant ; certains accusent les Casques bleus de ne pas être impartiaux. Que faudrait-il faire pour que l’ONU retrouve son impartialité tout en mettant en œuvre les mandats du Conseil de sécurité ?

EGW: Vous posez ici deux questions fondamentales : celle de l’impartialité et celle du consentement. L’impartialité est là au service d’un mandat que l’on doit mettre en œuvre. La vérité est que nous opérons dans des contextes difficiles où les acteurs gouvernementaux et locaux s’attendent à ce que les Nations Unies prennent des actions assez volontaristes pour qu’elles puissent faire face aux menaces présentes. Par exemple au Mali, la population, menacée par des groupes terroristes, donc non signataires de l’accord de paix, dit ne pas comprendre pourquoi l’ONU ne prend pas des actions plus volontaristes pour éliminer cette menace. Au Mali, nous sommes là pour restaurer l’autorité de l’Etat : il n’y a pas d’impartialité par rapport à cet objectif. Mais l’Etat n’est pas le gouvernement qui change au gré des alternances démocratiques. L’Etat est une réalité beaucoup plus permanente que le gouvernement. Nous ne sommes pas neutres par rapport à cette entité-là que nous voulons soutenir dans le cadre d’un certain nombre de principes.

Il y a la question de l’attente des populations par rapport à ce que nous pouvons faire ou pas face à un certain nombre de menaces. Pour évoquer à nouveau le cas du Mali, les populations disent ne pas comprendre que les Casques bleus présents n’aient pas de mandat de lutte contre le terrorisme. Je comprends leur frustration mais le fait est que les Nations Unies n’ont pas vocation à mener la lutte contre le terrorisme. Mais ce que nous ne pouvons pas faire, nous pouvons aider d’autres acteurs à le faire. Ainsi, dans le cas du Mali, nous allons soutenir les forces armées maliennes, reconstituées dans le cadre de l’accord de paix, à mener à bien leur mandat, y compris la lutte contre le terrorisme. Nous allons aussi voir comment mieux soutenir les initiatives régionales de coopération sécuritaire pour faire face aux menaces régionales qui ont un impact sur la mise en œuvre du mandat de la MINUSMA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali).

Les Nations Unies arrivent à s’adapter à travers des formules un peu créatives qui permettent de dépasser ces catégories qui semblent nettes sur le papier mais qui sont sur le terrain beaucoup plus complexes. Au Mali, nous ne pouvons pas mettre en œuvre l’accord de paix aussi longtemps que la menace terroriste posée par les acteurs qui sont en dehors de l’Accord est là. Nous n’avons pas vocation à les combattre de façon offensive et directe, mais en même temps, nous ne pouvons pas ignorer que permettre à d’autres acteurs de jouer le rôle qui est le leur nous permet de remplir notre mandat. La voie est étroite. La fameuse impartialité ne nous condamne pas à l’inaction. A nous de saisir ces pistes et d’être créatifs.

AN: Les Casques bleus peuvent-ils tout faire ? Ne sommes nous pas aujourd’hui arrivés à un degré d’ambition qui dépasse les moyens des opérations de maintien de la paix ?

EGW: On peut le penser en voyant la durée de certaines missions. On peut se demander : ce que nous n’avons pu faire en dix ans, va-t-on le faire en quinze ans ? Très certainement, il existe une tendance ces dernières années à donner des mandats assez larges, en forme de sapins de Noël, qui couvrent toutes les sphères d’activité nationale et pour lesquels on a du mal à définir des priorités. Nous devrions être un peu plus sélectifs, en effet : identifier les domaines dans lesquels les missions de maintien de la paix peuvent apporter une contribution ou ont un avantage comparatif par rapport à d’autres structures.

Cela nous amène à la question de la coordination avec d’autres acteurs. En réalité, la mission de maintien de la paix répond à un petit bout d’un problème beaucoup plus complexe. Les missions sont déployées dans des situations conflictuelles où la société (au-delà des seuls acteurs politiques) est totalement bouleversée. Dans ce contexte, la mission de l’ONU est une nécessité dans une phase donnée du conflit, quand il s’agit de mettre fin à la violence armée, d’aider au désarmement et à la réintégration des ex-combattants, de créer les conditions de base pour assurer l’émergence d’une société politique capable de fonctionner sur des bases consensuelles. Mais la mission de l’ONU ne peut pas répondre à toutes les problématiques, d’où l’importance de travailler avec d’autres acteurs à l’intérieur du système des Nations Unies, mais également en dehors de ce système. D’où également l’importance d’un travail à long terme où la phase sécuritaire cède progressivement le pas à une phase axée sur le développement économique et politique. Mais l’ambition pour la paix est légitime, car il s’agit de réformer une société et de comprendre quel peut être le rôle dans ce cadre d’une mission de maintien de la paix et d’articuler ce rôle-là avec celui d’autres acteurs.

AN: Ce processus où doit interagir un certain nombre d’acteurs n’est, semble-t-il, pas encore pleinement pris en compte ou mis en œuvre.

EGW: C’est, en effet, un chantier qui n’est jamais achevé. Le maintien de la paix survivra s’il sait s’adapter. On ne peut avoir une approche statique face à des réalités mouvantes. On a partout affaire à des sociétés, à des acteurs qui savent agir, manipuler, qui savent trouver les failles. Et par rapport à cela, le maintien de la paix doit être beaucoup plus flexible, dynamique et attentif aux réalités locales qui évoluent constamment. Ce travail est permanent. Encore une fois, nous devons être au service d’un objectif politique et même quand il n’existe pas encore d’accord politique entre les parties, il faut que nous, Nations Unies, sachions pourquoi nous sommes là, ce que nous voulons et devons faire. Il faut travailler sur la durée en comprenant que le maintien de la paix n’est qu’une réponse à une phase donnée du conflit, et à un moment donné, d’autres acteurs devront prendre le relais pour mener à bien l’ambition de la paix.

AN: Les francophones sont des acteurs essentiels du maintien de la paix. La France organise une conférence importante les 26-27 octobre à ce sujet à Paris. Qu’est-ce que l’ONU pourrait faire en direction des francophones pour qu’ils augmentent leur contribution et qu’est-ce que la Francophonie peut faire pour l’ONU pour que celle-ci prenne mieux en compte cette dimension-là ?

EGW: L’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) peut aider en favorisant la participation des pays francophones aux opérations de maintien de la paix et à faire entendre le discours de la diversité linguistique plus fortement, qui n’est plus simplement une demande culturelle mais une demande pragmatique. Elle conduit un travail de sensibilisation indispensable en direction de ces pays qui doivent – c’est essentiel – enregistrer leurs capacités dans le Système de forces et moyens en attente des Nations Unies (le PCRS en anglais – Peacekeeping Capability Readiness System), et la conférence de Paris sera une contribution importante à cet égard. Cela est d’autant plus nécessaire qu’aujourd’hui la plupart de nos missions sont déployées dans des pays francophones où l’interaction avec la population civile est une donnée permanente. Les Nations Unies sont à la disposition de l’OIF pour que ce travail de sensibilisation puisse être mené à bien.

AN: Vous avez parlé de la nécessité pour l’ONU de travailler avec d’autres acteurs. La relation entre l’ONU et l’Union africaine reste difficile, peu coordonnée entre processus politique et processus opérationnel. Vous avez travaillé pendant des années à l’Union africaine. Comment résoudre cette équation, faire en sorte qu’une meilleure confiance puisse s’établir entre les deux organisations ?

EGW: Le point de départ est de reconnaître les avancées qui ont été faites. Les deux organisations travaillent beaucoup plus étroitement ensemble aujourd’hui qu’elles ne l’ont jamais fait par le passé. La quête de la paix est une entreprise complexe qui demande l’engagement de beaucoup d’acteurs. Les Nations Unies et l’Union africaine gagnent beaucoup à travailler ensemble dans cet objectif et pour pouvoir influer sur le cours des événements. Leur division les priverait de toute capacité en ce sens. Il y a une prise de conscience sur ce point. Les difficultés au Darfour ne sont pas liées à la nature hybride de l’opération mais à l’absence de processus politique viable.

Il faut régler les problèmes liés au financement des opérations de l’Union africaine. Les Africains ont pris un certain nombre d’initiatives et fait un certain nombre de propositions aux Nations Unies (notamment pour assurer un meilleur partage du fardeau financier). Il faudrait travailler plus étroitement en termes de coordination pour assurer des transitions harmonieuses entre les missions africaines et les missions de l’ONU. Il faudrait maintenant travailler sur la question de la coordination politique : le fait que l’Union africaine soit présente sur le terrain ne signifie pas que l’ONU n’ait pas de rôle politique à jouer et inversement. C’est en combinant ces deux rôles politiques, chaque organisation venant avec son histoire, ses avantages, ses relations privilégiées avec tel ou tel acteur, que l’on arrivera à certains résultats. Le fait que le Conseil de sécurité et le Conseil Paix et Sécurité se réunissent une fois l’an à Addis-Abeba ou à New York est déjà en soi une indication et une reconnaissance qu’il existe suffisamment d’intérêts communs entre les deux organisations pour qu’elles travaillent ensemble.

Quel serait le cap supérieur à atteindre : une Union africaine plus forte avec des moyens plus importants, qui donnera une relation plus équilibrée et donnera plus d’allant à la relation. Une vision stratégique partagée : aucun des conflits qui sévissent sur le terrain ne pourra être réglé par l’un ou par l’autre isolément. Même agissant ensemble, la capacité à les régler est limitée, alors si l’on agit de manière isolée, on se prive de tout moyen de les régler. Les bonnes volontés sont requises ; il faut donc sortir de cette approche dichotomique. L’une et l’autre organisation doivent travailler ensemble tout au long du cycle de gestion d’un conflit, tout en ayant un rôle différent en fonction de l’étape dans laquelle on se trouve.

El Ghassim Wane is the Assistant Secretary-General for Peacekeeping Operations and the United Nations | Twitter: @elghassimw

Dr. Alexandra Novosseloff is a Senior Visiting Fellow at the Center on International Cooperation of New York University. | Twitter: @DeSachenka